1. Державне казначейство України: необхідність створення та роль в управлінні бюджетною системою

 

1.1. Історичні аспекти зародження інституту казначейства

 

Історичний аспект – основа дослідження будь-якої наукової категорії або об’єкта. Саме історичні корені, історичні джерела допомагають розкрити їх змістовну основу.

Розглядаючи сучасні аспекти та проблеми функціонування інституту казначейства, як керуючої системи в сфері фінансів, ми не можемо не розглянути історичні корені цього явища. Без цього кроку виключається можливість прийняття ефективних управлінських рішень у сфері бюджетних правовідносин на сучасному етапі, а також неможливо кваліфіковано орієнтуватися у певних проблемах, не розуміючи їх історичну сутність і не володію­чи напрацьованим за минулі часи досвідом.

Історія запровадження, становлення і розвитку казначейства над­звичайно багата і тривала. Термін “казначейство” [2] походить від поняття казна, що в перекладі з тюркської означає сукупність фінансових ресурсів держави, а в перекладі з англійської (The Treasury) – скарб, цінність. Терміни “казна” і “казначейство” мають різні тлумачення в різних країнах, що пояснюється історичним розвитком та еволюцією казни як суспільного фінансового інституту, який є частиною спадку, традицій і відомчої культури різних держав.

В “Арташастрі” (праця про гроші), що була написана в Індії дві тисячі років тому, казна трактувалась в широкому та в вузькому розумінні. Казна в широкому розумінні – це багатство держави, до якого включались, крім детально перерахованих доходів, ще й золото, коштовне каміння, метали, всі види сільськогосподарської продукції. Зазначалося, що армія і казна – найбільш важливі інструменти в руках монархії, тому вони мусять бути під прямим контролем керівника держави. У більш вузькому розумінні казна – це місце, куди надходили гроші і звідки здійснювались платежі для конкретних цілей. В праці перераховані також якості, якими повинен володіти головний казначей для належного керівництва платіжним процесом.

Історично казначейство виконувало декілька функцій:

– відповідало за збереження багатства держави;

– було місцем, де збиралися платежі держави і з якого держава здійснювала виплати;

– відповідало (під королівським наглядом) за чеканку монет;

– виконувало функцію облікового відомства.

Таким чином, казначейство мало статус облікового відомства, яке мало вести записи всіх операцій із зазначенням дати, характеру і кінцевого призначення платежів.

Регіональні особливості діяльності казначейств різних країн привели, з часом, до зміни їх функцій, які характеризували виконання нових завдань або скасовували виконання відповідних обов’язків:

1) внаслідок затяжних війн, які спричиняли зменшення багатст­ва держави, казначейства почали виконувати нову функцію – випуск внутрішніх і зовнішніх боргових зобов’язань;

2) у зв’язку зі збільшенням кількості і розширенням активності фінансо­вих монополій казначейства почали приймати на збереження їхні акції, що викликало появу в казні гербового паперу, поштових марок, опіуму, золота та інших активів;

3) виникнення центральних банків і відповідне зростання системи комерційних банків призвели до змін у традицій­ній казначейській системі, а саме:

- цент­ральним банкам було передано функцію емісії грошей та чеканки монет;

- випуск боргових зобов'язань було також передано централь­ному банку;

- функцію отримання і видачі платежів державою було переда­но банкам;

- у деяких випадках казна працювала як банківська установа і приймала вклади населення.

Таким чином, закономірністю для всіх епох та всіх країн є наявність окремого уповноваженого органу в системі виконав­чої влади держави, який мав би відповідати за розробку та здійснення державної фінансової політики.

Традиції Державного казначейства України зародились за часів Київської Русі, де прообразом казначейства вважалась княжа казна Ярослава Мудрого та його спадкоємців, яка за часів правління великих князів була сховищем матеріальних ціннос­тей князівств, де писалися укази, складалися грамоти та велося поточне листування.

Княжа казна московських великих князів знаходилась у Кремлі, на монетному дворі, і вже до середини п’ятнадцятого століття набула значення центрального фінансового відомства, а документи, які в ній зберігалися, згодом склали основу, так званого, царського та інших державних архівів.

Одним із перших у світі конституційне визначення державної казни (військової скарбниці) зробив Пилип Орлик (1710–1742) у Бендерівській конституції. Статтею 9 цієї конституції пере­дбачалось, що військова скарбниця (генеральний скарб) – то є держа­вний скарб і фінанси в гетьманській державі, а керує нею генеральний підскарбний. Цією конституцією встановлювався поділ між державним скарбом та особистими коштами гетьмана, тобто відокремлювався державний скарб від гетьманського й передався в розпорядження генерального підскарбія. На цю посаду могла бути обрана лише людина значна й заслужена, маєтна і добросовісна. Для утримання гетьмана (“на ранг гетьмана”, “на булаву й особу його гетьманську”) надавалися рангові маєтності, земельні володіння. Важливі скарбничі справи вирішува­лись виключно на зборах старшинсько-козацької ради (парламенту). В Україні на той час існував полковий територіально-адмі­ністративний і судовий устрій. Починаючи з Хмельниччини, полкова влада охоплювала не тільки козацтво, але й всю людність на території полків. На чолі полку стояв полковник, який після 1649 р. мав також адміністративну й судову владу над усією людністю полкової терито­рії. Він був членом ради старшин Гетьманщини. Полковникові допо­магала полкова старшина: дорадчим органом місцевої влади була ра­да полкових старшин. За конституцією в кожному полку мали бути обрані два підскарбія. Їм доручалось стежити за полковими та горо­довими надходженнями, за посполитими поборами і щороку звітува­ти. Стаття 9 застерігала, що пани-полковники “не мають мати ін­тересу до скарбів полкових, задовольняючись своїми приходами і по­борами”. Отже, стаття 9 конституції Пилипа Орлика, яка врегульовувала фінансові справи, була кроком уперед порівняно з фінансовою систе­мою Гетьманщини.

Ключовим явищем в історії казначейства були роки Запорізької Січі (кінець XV ст. – 1775 р.), коли більшість козаків перебувала на турецькому фронті (неподалік від гирла Дунаю). Тоді й було органі­зовано військовий скарб, до якого надходили доходи від промислової експлуатації рибальських і мисливських угідь, земель і хуторів.

Губернські та повітні казначейства в Росії царським указом було засновано у 1775 р., а вже через 5 років було створено два головних каз­начейства – у Москві та Петербурзі, в які надходили всі доходи держа­ви, що залишалися після задоволення штатних видатків.

Спеціальний урядовий фінансовий орган, що ві­дає касовим виконанням державного бюджету, в Росії було засновано в лютому 1821 р., коли у складі Міністерства фінансів, згідно з імператорським указом, було створено департамент Державного казначейства. У його віданні перебували місцеві органи – казенні палати. Усі зібрані казначейською системою прибутки запи­сувались на єдиний рахунок у Державному банку. У Росії казначейство виконувало не тільки функцію провідника імперської казни, що мав кредитом “рух сум казначейств”, оскільки головними завдан­нями його були: контроль за рухом коштів по надходжен­ням та витратам усіх казначейств та здійснення головного рахівництва усіх над­ходжень та витрат держави. Таким чином, можна відмітити, що саме з цього періоду і по­чалося становлення державного казначейства, яке протягом часу приймало все більш розвине­ні форми та державну значимість.

В 1917 р. (період Жовтневої революції) департамент Державного казначейства був головним у системі Міністерства фінансів і на нього покладались завдання розпоряджання рухом коштів, які надходили до загаль­них державних доходів, центральне рахівництво державних дохо­дів і видатків, перевірка фінансових кошторисів усіх міністерств і головних управлінь, складання проекту державного розпису доходів і видатків, а також розгляд складених міністерствами законопроектів, прийняття яких призводило до нових видатків. На той час Україна, як відомо, була провінцією Росії, а тому можливість само­стійного існування бюджету України виключалась.

В 1917-1920 р. були зроблені спроби побудувати бюджет України на базі власної державності: Центральна Рада наприкінці 1917 р. намагалася зробити незалежними фінанси України від фінансів Росії, проте дані намагання завершились невдачею.

Повний бюджет було побудовано тільки за часів гетьманату Па­вла Скоропадського. Загальну суму його прибутків обраховано на 3249,73 млрд крб, видатків – на 5346,735 млрд крб. Дефіцит у 2097,005 млрд крб було покрито випуском серії білетів державної скарбниці на суму 1 004,65 млрд крб та іншими кредитними операці­ями на суму 1 092,355 млрд крб [2].

В 1922 р., після Жовтневої революції і утворення СРСР, було створено єдиний бюджет, до складу якого включались бюджети союз­них республік, а казначейство було ліквідовано, оскільки питання ка­сового виконання державного бюджету здійснював Держбанк СРСР.

Продовжити започаткування перших українських казначеїв намагається сьогодні новостворене Державне казначейство України.

 

1.2. Необхідність створення, основні завдання, функції

та організаційна структура ДКУ

 

Система виконання державного бюджету, що фун­кціонувала в колишньому СРСР, була досить ефектив­ною і в цілому відповідала потребам централізованої планової економіки, її функціонування забезпечувала органічна взаємодія, з одного боку, державних банків, з другого – Міністерства фінансів, його місцевих ор­ганів та галузевих міністерств і відомств.

Але зміни в 1993 році функцій Національного банку України, закріплення його незалежності від уряду Укра­їни ускладнили процес касового виконання державно­го бюджету через банківську систему, призвели до некерованості бюджетним процесом, розпорошення бюд–жетних коштів на рахунках, відкритих в установах комерційних банків. В багатьох випадках безпідставно затримувалося перерахування коштів через банківську систему, внаслідок чого до Державного бюджету Укра­їни кошти надходили із запізненням, або зовсім не над­ходили. Питання видаткової частини державного бю­джету також були не врегульовані. Практично конт­роль зі сторони держави за виконанням державного бюджету та управлінням наявними коштами не здійснюва­лися. З іншого боку, реалізація принципу самостійності бюджетів усіх рівнів призвела до неможливості вико­нання державного бюджету фінансовими органами.

Отже, державна скарбниця, яка за своїм призначенням має служити інтересам держави і завдяки якій мали вирішуватись еконо­міч­ні та соціальні питання, не мала чіткої системи використання коштів, управління доходами та видатками державного бюджету та позабюджетних коштів. Такий стан організаційної структури фінансової системи не да­вав змоги забезпечити виконання першочергових завдань, які виникли з переходом на фінансування видатків Державного бюдже­ту України в межах його доходів, а також здійснення системного кон­тролю за проходженням коштів державного бюджету через банківську систему та ефективного їх використання розпорядниками коштів.

Таким чином, виникли об’єктивні передумови для створення у державі окремого органу виконавчої вла­ди, який би забезпечив:

– прозорість бюджетного процесу на стадії його виконання;

– створення системи ефективного управління бю­джетними кош­тами;

– здійснення контролю за цільовим спрямуванням бюджетних коштів;

– надання користувачам достовірної інформації про виконання Державного бюджету України.

Починаючи з середини 1993 р. при фінансових управліннях та райміськфінвідділах створюються групи з фінансу­вання видатків Державного бюджету. 27 квітня 1995 р. Указом Пре­зидента України [48] законодавчо зафіксовано створення організаційної структури Державного казначейства України (ДКУ), а КМУ від 31 липня 1995 р. № 590 [49] затвер­джено Положення “Про Державне казначейство України” та визначені його ос­новні функції.

Державне казначейство України є центральним органом вико­навчої влади і керується у своїй діяльності Конституцією України, за­конами України, постановами Верховної Ради України, указами і роз­порядженнями Президента України, декретами, постановами і розпо­рядженнями КМУ, Національного банку України (НБУ), наказами Мін–фіну України, іншими норматив­но-правовими актами.

Відповідно до Указу Президента та постанови КМУ, Державне казначейство України повинно стати тим виконавчим орга­ном влади, який вирішуватиме весь комплекс завдань, пов’язаних з касовим виконанням державного бюджету і бюджетів самоврядуван­ня та ефективним управлінням бюджетними коштами. Державне каз­начейство у своїй діяльності взаємодіє з органами законодавчої та ви­конавчої влади, національним та комерційними банками України, ін­шими учасниками бюджетного процесу та фінансовими інституціями. Діяльність Державного казначейства фінансується за рахунок Державного бюджету України. Державне казначейство України та йо­го територіальні органи є юридичними особами, мають самостійні ба­ланси та рахунки в установах банків.

Державне казначейство України [49]:

– організовує виконання Державного та місцевих бюджетів і здійснює контроль за цим;

– здійснює управління наявними коштами бюджетів, у тому числі в іноземній валюті, коштами державних позабюджетних фондів та позабюджетними коштами установ і організацій, що утримуються за рахунок коштів державного бюджету ; 

– здійснює фінансування видатків бюджетів;

– веде облік касового виконання бюджетів, складає звітність про стан виконання державного та зведеного бюджетів;

– здійснює управління державним внутрішнім та зовнішнім бор­гом відповідно до чинного законодавства;

– розподіляє між державним бюджетом та бюджетами Автоном­ної Республіки Крим (АРК), областей, міст Києва і Севастополя відрахування від загальнодержавних податків, зборів і обов’язкових платежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою (ВР) України та місцевими радами народних депутатів;

– здійснює контроль за надходженням і використанням коштів державних позабюджетних фондів та позабюджетних коштів;

– розробляє та затверджує нормативно-методичні документи з питань бухгалтерського обліку, звітності та організації виконання бюдже­тів усіх рівнів.

Відповідно до завдань, покладених на Державне казначейство, воно забезпечує виконання таких функцій:

– касове виконання державного бюджету та бюджетів самоврядування за доходами та видатками;

– контроль за цільовим спрямуванням бюджетних коштів на стадії проведення платежу на підставі підтверджуючих документів, наданих розпорядниками бюджетних коштів;

– управління коштами державного бюджету та бюджетів самоврядування;

– облік доходів та видатків державного бюджету та бю­джетів самоврядування;

– здійснює облік, обслуговування та погашення зовнішнього та внутрішнього боргів держави за розпорядженнями Мінфіну України;

– отримує звіти про виконання кошторисів доходів і видатків від роз­порядників бюджетних коштів, здійснює звірку даних обліку орга­нів Держказначейства з даними обліку розпорядників;

– складає та подає у порядку, визначеному законодавством України, звіти про виконання Державного бюджету України (ДБУ), зведеного бю­джету України та бюджетів самоврядування;

– здійснює розмежування загальнодержавних податків, зборів, інших обов’язкових платежів між державним бюджетом та бюджетами АРК, областей, міст Києва та Севастополя, здійснює взаєморозрахунки між ними. Розмежування з бюджетами нижчого рівня здійснюються за умови укладення угод між органа­ми Держказначейства та відповідними радами;

– розробляє та затверджує нормативно-правові акти та єдині правила організації роботи з питань казначейського виконання бюджетів усіх рівнів, ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання державного бюджету та бюджетів самоврядування, кошторисів доходів та видатків бюджетних установ, відкриття ра­хунків в органах Державного казначейства;

– здійснює у безспірному порядку стягнення належних Держав­ному бюджетові коштів по взаєморозрахунках між бюджетами;

– управляє поточними залишками казначейських рахунків з ме­тою отримання доходів та зарахування їх до загального та спеціального фондів державного бюджету;

– відповідно до укладених угод відкриває та обслуговує рахунки роз­порядників бюджетних коштів в органах Держказначейства;

– здійснює оплату рахунків за дорученням розпорядників бюджет­них коштів відповідно до чинних нормативних актів, при цьому Держказначейство не несе відповідальності по зобов’язаннях, прийнятих розпорядниками бюджетних коштів;

– забезпечує роботу інформаційно-обчислювальної системи Держ­ка­значейства та її взаємодію з інформаційними системами Національного та комерційних банків України, міністерств, відомств та інших органів виконавчої влади, установ та організацій;

– здійснює роботу щодо добору, розстановки кадрів, створення ефек­тивної системи підготовки та підвищення кваліфікації кадрів, за­безпечує проведення єдиної державної політики з питань державної служби в органах Держказначейства;

– організує та здійснює внутрішньосистемний контроль і аудит;

– здійснює інші функції, передбачені чинним законодавством України.

Державне казначейство має реалізовувати принцип Єдиного ка­значейського рахунку (ЄКР) ДБУ в поєднанні з цен­тра­лізо­ваною системою, яка дасть змогу мати вичерпну інформацію про що­денний стан державних фінансів, забезпечить можливість ма­нев­ру­ва­ння державними грошовими ресурсами. За цих умов за банківсь­кою системою залишається здійснення функцій акумуляції коштів ДБУ, їх зберігання та перерахування за доручен­ням органів Державного казначейства, а також прийом, зберігання та видачу готівки. А за міністерствами та відомствами залишається пра­во розподілу асигнувань за напрямами видатків коштів, затверджени­ми ДБУ.

Такий розподіл функцій щодо касо­вого виконання ДБУ між фінансовою та банківською системами є найбільш ефективним, оскільки дає можливість зосере­дити всі важелі управління державним бюджетом в руках головно­го фінансового агента держави – Державного казначейства України (ДКУ).

Для виконання своїх функцій ДКУ має право:

- бути учасником системи електронних платежів Національного бан­ку України;

- відкривати, використовувати і закривати в установах банків корес­пондентські рахунки в національній та іноземній валютах;

- отримувати безоплатно від Національного банку та комерційних банків України інформацію про наявність та рух коштів за поточ­ними, депозитними, бюджетними та іншими рахунками розпоряд­ників та отримувачів бюджетних коштів;

- отримувати безоплатно від міністерств, інших центральних і місце­вих органів інформацію та статистичні дані щодо виконання дер­жавного бюджету та бюджетів самоврядування;

- вимагати від посадових осіб міністерств, інших центральних і міс­цевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій та банків дотримання установленого порядку виконання бюджетів;

- призупиняти або обмежувати за рішенням Голови ДКУ та його заступників, а також керівників територіальних органів Держказначейства здійснення операцій за рахунками розпорядників бюджетних коштів у разі порушення ними встановленого порядку використання бюджетних коштів, а також неподання кошторисів та звітності про їх надходження та використання;

- вживати заходів щодо усунення виявлених порушень при прове­денні розрахунків (взаєморозрахунків) по доходах та видатках державного бюджету та бюджетів самоврядування за повідомлен­ням контролюючих та правоохоронних органів, а також вимагати усунення виявлених порушень від усіх учасників зазначених розра­хунків;

- укладати з установами, організаціями та підприємствами всіх форм власності угоди (контракти), що забезпечують виконання функцій, покладених на ДКУ;

- відмовляти розпорядникам бюджетних коштів у відкритті рахунків без укладання відповідної угоди;

- видавати разом з НБУ, іншими цент­раль­ними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування спільні нормативні акти;

- має інші права, передбачені чинним законодавством України.

Виходячи із завдань, поставлених перед ДКУ, було сформовано його трирівневу організаційну структуру (рис. 2.1).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 2.1 – Трирівнева структура ДКУ

 

 

Держказначейство має у своєму підпорядкуванні територіальні органи – управління Державного казначейства в АРК, областях, містах Києві та Севастополі та відділення, агент­ства, представництва, філії, пункти уповноважених у районах, містах і районах у містах.

Організаційна структура ДКУ відтворює структуру адміністративно-територіального устрою України. Відповідно до свого адміністративно-територіального розміщення ус­та­нови ДКУ поділені на три рівні: центральний, обласний та районний:

- центральний рівень представляє Державне казначейство України, яке знаходиться у столиці України – Києві;

- двадцять сім (27) управлінь Державного казначейства (ОУДК) розташовані таким чином: одне адміністративне управління – в АРК; двадцять чотири адміністративні управління функціонують в областях; два адміністративні управління – у містах Києві та Севастополі;

- шістсот шістдесят чотири (664) районних відділення Держав­ного казначейства (РВДК) – у найбільш важливих місцевих адміністративних центрах.

У деяких випадках районні відділення Державного казначейства (РВДК) або одночасно обслуговують бюджетні установи, що розта­шовані як у сільській місцевості, так і у районному центрі, або зовсім не запроваджуються як окремі органи, оскільки деякі адміністративні райони великих міст об’єднують свої функції, зливаючись у єдине мі­ське ВДКвеликого міста.

ДКУ та його територіальні органи є юридичними особами, мають самостійні баланси, рахунки в устано­вахбанків, печатку із зображенням Державного герба України і своїм найме­нуванням. ДКУ очолює Голова, якого призна­чає на посаду та звільняє з посади Президент України за поданням Прем’єр-міністра. Голова Держказначейства має заступників, яких призначає на посаду та звільняє з посади Президент України за поданням Прем’єр-міністра.

Голова ДКУ здійснює загальне керівництво Держ­казначейством, несе персональну відповідальність за стан справ у сфері діяльності ДКУ, визначає повноваження та розпо­діляє обов’язки між своїми заступниками. Він затверджує структуру Держказначей­ства та управлінь в Автономній Респуб­ліці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, призначає на посади та звільняє з посад керівників територіальних органів Держказначейства. Керівники відповідних територіальних управлінь за погодженням з керівництвом Держказначейства затверджують штатні розписи відділень, агентств, представництв, філій, пунктів уповноважених у районах, містах і районах у містах.

Для погодженого вирішення завдань, що належать до компетен­ції Держказначейства, обговорення найважливіших питань його дія­ль­ності утворюється колегія у кількості 11 чоловік у складі Голови, його заступників за посадою та інших керівних працівників Держказначейства. Склад колегії затвер­джується Головою. Рішення колегії втілюються в життя постановами.

Нині існує 24 адміністративних обласних управління Держка­значейства (ОУДК). Середня чисельність персоналу у кожному ОУДК становить 54 одиниці. Кож­не ОУДК очолює начальник, який несе відповідальність за роботу всіх районних відділів Державного каз­на­чейства у рамках адміністра­тивного регіону та в межах покладених на нього функцій і має типову структуру, зображену на рис. 2.2.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 2.2 – Типова структура обласного управління ДК

 

ОУДК здійснюють:

1) впровадження законодавчої та нормативної бази з виконання бю­джету.

2) касове виконання державного бюджету, зокрема:

- бухгалтерський облік та звітність з проведених операцій;

- отримання, реєстрацію, доведення бюджетним установам аси­г­ну­вань та інформації, пов’язаної з управлінням бюджетом, виписок про асигнування;

- управління бюджетними надходженнями на Єдиний казначей­ський рахунок у НБУ, переказ коштів та проведення видатків;

- облік та звітування органам виконавчої та законодавчої влади про виконання функцій, що входять до обов’язків ОУДК;

- збирання, перевірку та введення даних до інформаційної системи, а також консолідацію звітів про виконання бюджету;

- контроль за фінансовим виконанням державних програм і ці­льових фондів.

3) виконання завдань Держказначейства.

4) керівництво, контроль та оцінку роботи підвідомчих районних державного казначейства (РВДК).

5) управління казначейською інформаційною системою всіх каз­на­чейських органів в області.

6) підготовку та виконання планів щодо контрольно-ревізійних пере­вірок підвідомчих РВДК.

7) кадрову роботу, навчання персоналу.

664 районних відділення ДКУ розташовані по всій країні. Сере­д­ня чисельність персоналу районних ВДК становить12 одиниць (типову структуру РВДК зображено на рис. 2.3). Всі начальники казначейських відділень звітують безпосередньо началь­никові обласного управління. Кожне ра­йонне відділення несе відповідальність за здійснення касових опера­цій з виконання державного бюджету у своєму районі.

Кожне відділення ДКУ очолює начальник, який відповідає за роботу, покладену на нього відповідно до функцій.

Відділення районного казначейства несуть відповідальність за:

1) впровадження та дотримання законодавчих та нормативних доку­ментів щодо виконання бюджету.

2) касове виконання державного бюджету, зокрема:

- бухгалтерський облік та звітність по операціях, що здійснюються РВДК;

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 2.3 – Типова структура районного відділу ДК

 

- отримання, реєстрацію, доведення розпорядникам бюджетних кош­тів асигнувань та інформації, пов’язаної з управлінням бюджету, а також підготовку виписок про асигнування та касові видатки;

- звірка даних обліку по доходах з фіскальними органами, здійснення повернень та розмежування доходів;

- приймання від бюджетних установ заяв на платіж, їх контроль, включаючи контроль за дотриманням лімітів видатків та здійснен­ням платежу;

- звітування установами законодавчої та виконавчої влади по функ­ціях, що входять до обов’язків РВДК;

- збирання та перевірка звітів розпорядників коштів та формування зведених звітів про касове виконання Державного бюджету за вида­тками;

- контроль за виконанням державних програм та державних цільових фондів;

- робота з кадрами, навчання персоналу.

1.3. Основні етапи розвитку та функціонування

Державного казначейства

 

Казначейська політика – це політика використання можливос-тей уряду справляти податки і здійснювати витрати державного бюд-жету для регулювання рівня ділової активності і вирішення різних соціальних задач. Казначейська політика включає в себе дискреційну і автоматичну. Дискреційна казначейська політика – це свідоме регулювання державою процесу оподаткування і здійснення державних витрат з метою впливу на реальний обсяг національного ви­роб­ництва, зайнятість населення, інфляцію та економічне зростання. Ав­томатична казначейська політика чи політика внутрішніх стабілізаторів включає зміну податкових надходжень, систему соціального за­хисту та інше.

Однією з головних причин появи системи Держказначейства в Україні в тій економічній ситуації, що склалася в країні в 1990-х роках, стала неможливість та відсутність потрібної якості виконання усього комплексу необхідних функцій вітчизняними банківською та фінансовою структурами, які передбачені казначейською політикою.

Тому Казначейство України, створене у квітні 1995 року Указом Президента України як структура вико­навчої влади, було вимушене з моменту свого засну­вання пристосовуватись до існуючих і діючих на той час механізмів та методології виконання державного бюджету, до системи бухгалтерського обліку та звіт­ності, а також на традиційній основі підтримувати іс­нуючі взаємовідносини з учасниками бюджетного процесу. При цьому ДКУ вирішувало дві основні за­дачі: забезпечувало виконання державного бюджету та управління державними ресурсами.

Це був досить складний процес, оскільки доводи­лось на ходу адаптуватись до нових реалій і, в першу чергу, до змін, що відбулися у банківській сфері.

У своєму розвитку Держказначейство впе­внено долало етапи, які супроводжувались:

– заснуванням організаційної структури органів Казначейства, функціональність яких у процесі роз­витку змінювалась;

– перерозподілом виконання функцій як між ба­нківською і фінансовою системами, галузевими міні­стерствами і відомствами, так і між підрозділами цен­трального апарату Мінфіну України, його місцевими фінансовими органами та органами ДКУ; запровадженням казначейського виконання бюдже­тів. А це, в свою чергу, передбачає:

– здійснення попереднього і бухгалтерського ко­нтролю первинних документів розпорядників бюдже­тних коштів;

– оптимізацію процесу управління ресурсами, що передбачає створення ЄКР, варіанти роботи якого за­лежать від багатьох факторів.

Відомо, що на першому етапі казначейство діяло як одна з структур Міністерства фінансів, а його кері­вником був заступник мі­ністра. З 1999 року воно вже стало центральним орга­ном виконавчої влади, діяльність якого регламенту­ється міністром фінансів.

1996 рік став роком створення трирівневої стру­ктури органів Державного казначейства, яка налічує на сьогодні664 органи казначейства та близько 15 тисяч працівників. До 2000 року кожен рівень мав повну функціона­льність, але у зв’язку з переходом в статус учасника СЕП функції районних відділень було обмежено.

З 1997 року почалось запровадження казначейсь­кої системи виконання державного бюджету за вида­тками, яка передбачала відкриття рахунків розпоряд­никам коштів в системі органів ДКУ. На першому етапі через органи Державного казначейства вже здій­снювалось приблизно 45 % операцій з вико­нання державного бюджету. А через рік було завершено переведення на каз­начейську систему виконання державного бюджету майже всіх міністерств і відомств. Крім того, у 1998 році запроваджено нову бюджетну класифікацію та План рахунків бухгалтерського обліку виконання дер­жавного та місцевих бюджетів.

Основною рисою 1999 року стало переведення на казначейське обслуговування позабюджетних кош­тів бюджетних установ та організацій. Тим самим були створені необхідні передумови для включення цих коштів до державного бюджету. З 2000 року позабюджетні кошти розпорядників стали складовою частиною державного бюджету і уві­йшли до його спеці­ального фонду. Сьогодні бю­джет складається з двох частин: загального та спеці­ального фондів.

У цьому ж році сталися ще дві важливі події:

1) в порядку експерименту у 2-х областях (Дніпропетровській та Черкаській) запроваджено касове виконання місцевих бюджетів через органи Державного казна­чейства;

2) прийнято рішення про вдосконалення управлін­ня коштами державного бюджету шляхом надання Державному казначейству статусу учасника Системи електронних платежів (СЕП) НБУ.

Паралельно з цими суто “казначейськими зрушен­нями” відбулися великі зміни і у бюджетному зако­нодавстві. Так, у 2001 році прийнято Бюджетний кодекс, в якому вперше на законодавчому рівні легалізовано казначейськеобслуговування бюджетів та розпоряд­ників бюджетних коштів. У цьому документі відокре­млено важливу статтю, яка підтверджує його пріори­тетність стосовно всіх інших законодавчих актів, по­в’язаних з бюджетним процесом, та дає можливість органам Держ-казначейства проводити єдину політи­ку в процесі виконання бюдже­тів:

2000–2002 роки стали для українського казна­чейства часом оптимізації процесу управління бюдже­тними ресурсами шляхом удосконалення функцій по виконанню доходної та видаткової частин бюджету. Першим кроком, що зробило Держказначейство для досягнення мети, стало переведення рахунків по здійсненню видатків державного бюджету з установ комерційних банків до НБУ.

Консолідація у 2000 році всіх коштів державного бюджету на рахунках казначейства у Нацбанку до­зволила розпочати виконання однієї з основних фун­кцій Держказначейства – управління загальним за­лишком грошових ресурсів і створила передумови для розміщення тимчасово вільних коштів на фінансово­му ринку. Слід зазначити, що при цьому органи Дер­жавного казначейства залишаються клієнтами НБУ.

Крім досягнення ліквідності (хоч і це важливо!), іншого ефекту від такого кроку досягнуто не було. Залиша­лись не вирішеними проблеми отримання в операти­вному режимі інформації і складання фінансової зві­тності. Робота системи органів Держказначейства залишалась непрозорою та закритою.

2001 рік став роком зміни статусу Держказначей­ства: із клієнта банку перетворилось в учасника СЕП НБУ. З одного боку, це не спричинило змін струк­тури органів, а з іншого – змінило статус. Завдяки тому, що в основу функціонування Системи електро­нних платежів покладено бух­галтерську модель, учас­ники цієї системи мають можливість здійсню­вати бага­тоступеневий контроль за достовірністю даних на всіх стадіях та рівнях розрахунків, отримувати в автомати­зованому режимі щоденну інформацію в форматі бю­джету, затвердженого щорічним законом.

Однією із основних вимог переходу Держказначей­ства в статус учасника СЕП була необхідність розробки нової системи бухгалтер­сь-кого обліку та звітності, особливістю якої є, з одного боку, відповідність вимогам Національного банку щодо побудови структури рахунків, а з другого – відповід­ність функціональності Держказначейства і цілям бю­джетного процесу. Такий план рахунків був розроблений і впровадже­ний по всій системі органів Державного казначейства та фінансових органів країни.

Суть переходу в СЕП полягала в тому, що будь-яка операція (будь це платіж чи співставлення планових показників) в автоматичному режимі відображається бухгалтерськими проведеннями в системі у розгорну­тому вигляді. Цьому передує попередня методологічна робота по відображенню у визначеній послідовності операцій чи їх складових частин з обов’язковим прове­денням необхідного контролю, що в майбутньому ви­ключає втручання в роботу системи її користувачів та гарантує єдність підходу і достовірність відображення операцій по виконанню бюджету. Особливістю роботи в СЕП є автоматичне формування інформації по вико­нанню бюджету в розрахункових палатах Держказна­чейства, яка за визначеними алгоритмами трансфор­мується в необхідну звітність.

У червні 2001 року було завершено входження всієї системи Державного казначейства в СЕП НБУ з виконання державного бюдже­ту за доходами.

На даний час доходи зараховуються платниками податків відразу на рахунки обласних управлінь Держа­вного казначейства та щоденно акумулюються на центральному рівні. Це дозволило ДКУ безпосередньо отримувати усю первинну інформацію щодо трансакцій з доходів державного бюджету (на рівні управлінь Державного казначейства в режимі оnе - linе) та формувати на її підставі звіт про виконання державного бюджету за доходами не тільки в щоденному режимі, а й на будь-який момент протя­гом операційного дня. За рахунок доходів, які надхо­дять на рахунки управлінь Державного казначейства, одномоментно формуються активи для здійснення ви­датків з державного бюджету.

Входження Держказначейства в СЕП НБУ в частині касового виконання Державного бюджету за доходами значно скоротило терміни проходження платежів, збі­льшило обіговість бюджетних коштів, дало можливість складати щоденну оперативну звітність з обліку дохо­дів державного бюджету, яка до цього часу надавалась виключно НБУ на другий (тре­тій) робочий день з моменту платежу.

Однак, цей процес був би неможливий без створен­ня і функціонування відповідної автоматизованої сис­теми Казначейства.

Загальний обсяг коштів для створення та впрова­дження розвинутої автоматизованої системи Держав­ного казначейства становить 26,2 млн доларів США, в тому числі, позика Світового банку – 16,4 млн доларів та місцеве фінансування – 9,8 млн доларів [65].

На сьогодні, згідно з планом закупівель, проведено міжнародні конкурентні торги та підписано контракт на постачання та інсталяцію комп’ютерного та телеко­мунікаційного обладнання на суму 11,3 млн дол., що дозволить суттєво модернізувати існуючу технічну базу та створить передумови для належного впрова­дження прикладного програмного забезпечення.

На початку 2001 року органи Державного казначей­ства викорис­товували у своїй роботі три програмних продукти. Такий стан справ призводив до певних ускла­днень в роботі всієї системи ДКУ. І оскільки програм­ний продукт, автоматизована система (АС) “Казна”, найбільш повною мірою за­безпечував функціональність системи, було прийнято рішення про використання єдиного прикладного про­грамного забезпечення по всій країні, розробленого Дніпропетров­ським обласним уп­рав­лінням ДКУ.

У цьому ж році було запроваджено облік зобов’я­зань розпоряд­ників бюджетних коштів в органах каз­начейства, основна мета якого здійснення органами Держказначейства контролю за прийняттям юридич­них та фінансових зобов’язань розпорядниками бю­джетних коштів і забезпечення якісного планування ресурсного балансу.

Достовірний облік зобов’язань – досить складна проблема для Держказначейства, оскільки Цивільний кодекс України не передбачає участь органів казначей­ства у двосторонніх договірних відносинах. Наслідком цього є те, що розпорядники бюджетних коштів мають можливість приймати юридичні зобов’язання, які пере­вищують бюджетні призначення, а зареєструвати їх в органах казначейства можливо лише в межах кошторису.

Держказначейство вживає заходи щодо виявлення таких випад­ків шляхом співставлення звіту в органах ДКУ з аналогічними даними розпорядників бюджетних коштів.

У 2002 році також розпочався процес за­провадження казна­чейського обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахування міжбюджетних трансфертів. Це дозволяє володіти достовірною інформацією про надходження в розрізі видів доходів та бюджетів в режимі реального часу, надавати звітні дані зацікавленим органам з метою здійснення аналізу та прийняття управлінських рішень, реалізувати на цен­тральному рівні механізм доведення бюджетних коштів до 595 місцевих бюджетів шляхом автоматичного що­денного перерахування міжбюджетних трансфертів за індивідуальними нормативами до кожного місцевого бюджету, а також здійснювати вилучення коштів до державного бюджету з 91 місцевого бюджету. І цим досягається поєднання зацікавленості обласного, місь­ких і районних рівнів влади у надходженні загальноде­ржавних податків і зборів та своєчасного і в повному обсязі отримання місцевими бюджетами дотацій вирів­нювання.

ДКУ у своєму розвитку пройшло досить складний і тернистий шлях. Одним з важливих питань, які потребують прийняття виважених рішень та впровадження їх у жит­тя, стало питання вибору та впровадження моделі Єдиного казначейського рахунку(ЄКР). З цього приводу було проведено багато зу­стрічей як з фахівцями міжнародних фінансових інсти­туцій, так і з українськими фахівцями. На жаль, вияви­лось неможливим відразу створити Єдиний казначей­ський рахунок за аналогами інших країн, які, з точки зору класичних вимог, досягли в цьому успіхів. А це створення надцентралізованої моделі, тобто відкриття саме єдиного казначейського рахунку у центральному банку, через який здійснюються всі платежі по вико­нанню бюджету.

Враховуючи можливості та певний стан здобутків Державного казначейства в 1999 році, було досягнуто домовленостей як з фахівцями Міжнародного валют­ного фонду і Світового банку, так і з фахівцями НБУ щодо створення 28 кореспон­дентських рахунків (тобто, відкриття Єдиного казначей­ського рахунку в обласних управліннях та на централь­ному рівні). При цьому Держказначейство прийняло виважене рішення щодо скорочення функцій на рівні ра­йон­них відділень. Це дозволило зосередити вико­нання складних процесів на обласному рівні, обмежив­ши функціональність районних відділень.

На сьогодні всі бюджетні грошові надходження цен­трального уряду автоматично спрямовуються на центра­льний рахунок по доходах, а платежі за видатками здій­снюються через 28 кореспондентських рахунків в НБУ: один для центрального каз­начейства і один для кожного з обласних управлінь казначейства. При цьому всі ці рахунки знаходяться в Єдиній системі електронних платежів, і тому Держказ­начейство має до них прямий доступ. Управління цими рахунками здійснюється центральним казначейством. Таким чином, були створені передумови для заверша­льного кроку з впро­вадження ЄКР на центральному рівні – відкриття кореспон­дентського рахунку на центральному рівні шляхом тех­нічного злиття 28 рахунків в об’єднаний рахунок.

Державним казначейством і НБУ з червня 2002 року запроваджено необхідні інструкції з метою перетворення 28 діючих ко­респондентських рахунків казначейства в НБУ в Єди­ний казначейський рахунок з субрахунками для кожної області, та з доступом до СЕП НБУ через розрахункові палати Нацбанку на обласному і центральному рівнях, управління яким здійснюється центральним апаратом Держказначейства.

На сьогодні існуют ряд важливих завдань, які вирішує ДКУ. Одним з них є необхідність удосконалення осно­вних його функцій і, в першу чергу, управління ре­сурсами держави. А всі вони повинні працювати макси­мально ефективно саме на державу, з дотриманням принципу наявності мінімально необхідної суми залиш­ків коштів саме на рахунках Держказначейства.

З метою ефективного управління бюджетними ре­сурсами Держ­казначейством встановлено денний ліміт коштів на обласному рівні, який має забезпечити реа­льну потребу управлінь ДКУ у ресурсах на наступний день. Залишок коштів за день, який перевищує ліміт, перераховується щоденно по завершенню операційно­го дня на рахунок Держказначейства.

Не менш важливим питанням, яке вирішується ДКУ, є поетапне переведення на казначейське обслуговуван­ня місцевих бюджетів. Перший, дуже важливий в цьому напрямку крок, вже зроблено – за­проваджено казначейське обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахування міжбюджет­них трансфертів. Наступний дуже важливий етап – запровадження казначейського обслуговування місце­вих бюджетів за видатками, який планується завершити до кінця 2003 р. Він передбачає, що рахун­ки розпорядників та одержувачів коштів, поетапно, не в усіх областях одночасно, також будуть відкриті в орга­нах Державного казначейства. Органи ДКУ здійснюва­тимуть операції на рахунках розпорядників по зараху­ванню та перерахуванню коштів, забезпечуючи попере­дній та поточний контроль за цільовим направленням бюджетних коштів.

З переходом місцевих бюджетів на казначейське обслуговування значно зростає обсяг навантаження на органи Держказначейства. Кількість місцевих бюджетів, які повинні перейти на казначейське обслуговування, становить більше 12 ти­сяч, кількість розпорядників та одержувачів коштів мі­сцевих бюджетів – 30 тисяч, тобто, в середньому один орган Держказначейства буде обслуговувати 18 місце­вих бюджетів.

Додатковий обсяг робіт виникне у зв’язку з вели­кою кількістю звітної інформації, яку необхідно нада­вати органам місцевого самоврядування, іншим орга­нам законодавчої влади на всіх рівнях. Крім того, необ­хідно враховувати також роботу по консолідації звітної інформації та складання управлінської звітності.

Перехід на казначейське обслуговування місцевих бюджетів є передумовою реформування фінансової системи, необхідність якої об­говорюється в даний мо­мент урядом.

Перед Казначейством постає також питання інтегра­ції планів рахунків по виконанню бюджетів і коштори­сів доходів і витрат бюджетних організацій у єдиний план. У цьому напрямку вже розпочато роботу: в план рахунків по виконанню бюджетів включені деякі елемен­ти методу нарахувань. В першу чергу це стосується обліку боргів і зобов’язань розпорядників коштів.

Слід відмітити, що хоча в процесі свого становлення Держказначейство вже досягло певних успіхів, зупинятися на досягнутому ще рано. Прийшов час перейти до вдоскона­лення роботи всієї системи, використовуючи весь отриманийпозитивний досвід і реальні можливості, що відкри­ваються перед ДКУ як учасником Системи електронних платежів. І це обумовлено не тільки складними і масшта­бними задачами, що стоять перед органами Держказна­чейства, а, насамперед, їх значимістю для держави.

 

1.4. Державне казначейство України – повноважний

учасник бюджетного процесу

 

Новий Бюджетний кодекс вводить загальноприйняту бюджетну термінологію, даючи точне визначення важливим бюджетним поняттям та характеру різних бюджетних повноважень. Кодекс запроваджує систему єдиних процедур для ухвалення рішень всіх учасників бюджет­ного процесу.

Бюджетний процес – регламентована нормами права діяльність, пов’язана із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України.

Стадіями бюджетного процесу визнаються:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

3) виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до Закону “Про Державний бюджет України”, рішення про міс­цеві бюджети;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прий­няття рішення щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів.

Учасниками бюджетного процесу є органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями.

Бюджетними повноваженнями визнаються права і обов’язки учас­ників бюджетних правовідносин. Учасниками бюджетного процесу є:

1. Президент України.

2. Верховна Рада України.

3. Комітети Верховної Ради України.

4. Верховна Рада АРК.

5. Ради органів місцевого самоврядування.

6. Національний банк України.

7. Кабінет Міністрів України.

8. Міністерство фінансів України.

9. Державне казначейство України.

10. Рада міністрів АРК.

11. Міністерство фінансів України.

12. Органи державного фінансового контролю.

13. Місцеві державні органи.

14. Головні розпорядники бюджетних коштів.

На сучасному етапі розвитку економіки держави все більшої гостроти набуває необхідність докорінного реформування бюджетних взаємозв’язків, а також міжбюджетних відносин. Це зумовлено, насамперед, тим, що в ринкових умовах бюджет є основним джерелом фінансового забезпечення соціально-економічної політики держави.

Від початку складання бюджетів до затвердження звітів про їх виконання весь бюджетний процес перебуває під контролем ВР України та місцевих органів влади. Це дисциплінує роботу всіх органів управління, пов’язаних з бюджетним процесом.

У бюджетному процесі значну роль відіграє бюджетне планування, складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження, ос­кільки від правильного визначення планових показників бюджету залежить також і якість його виконання. Сутність бюджетного планування характеризується як науково обґрунтований процес визначення обсягів і джерел формування та напрямів використання централізованого фонду грошових коштів держави. Особливостями бюджетного планування як вхідної підсистеми бюджетного процесу є те, що держава використовує його для визначення рівня централізації фінансових ресурсів у процесі розподілу та перерозподілу валового внутрішнього продукту і національного доходу, методів мобілізації грошових коштів до централізованого фонду, напрямів використання бюджетних коштів відповідно до засад економічної політики держави. Саме за допомогою бюджетного планування можна забезпечити належне функціонування бюджетної системи держави, поступове зростання темпів соціально-економічного розвитку.

У процесі бюджетного планування забезпечуються необхідні фінансові пропорції згідно з програмою економічного і соціального розвитку; визначаються обсяг доходу бюджету та резерви їхнього зростання, обсяг видатків та резерви їхнього скорочення; створюється належна фінансова база соціального захисту населення; розподіляються доходи і видатки між окремими ланками бюджетної системи, утворюються державні матеріальні та бюджетні резерви. Бюджетні резерви покликані забезпечувати міжгалузеві пропорції в економіці, сприяти розв'язанню найзначніших економічних завдань, здійсненню прогресивних структурних змін у народному господарстві, реалізації нових науково-технічних досягнень.

Організація бюджетного планування передбачає такі етапи: складання, розгляд і затвердження бюджетів.

Кожний етап бюджетного процесу має свої особливості, які характеризуються переліком органів, залучених до нього, та їхніми функціями.

Організація складання проектів бюджетів забезпечується КМУ, а також місцевими державними адміністраціями. Безпосередньо роботу із складання проектів бюджетів за дорученням органів виконавчої влади виконує Мінфін України та його органи на місцях. Процес складання проектів бюджетів здійснюється в такій послідовності:

– по-перше, фінансові органи аналізують звітні дані про виконання державного та місцевих бюджетів за попередній період. Виявляють тенденцію у виконанні доходної та видаткової частин бюджетів, розраховують очікувані дані про виконання бюджетів на кінець поточного року. При цьому детально аналізуються надходження кожного виду податків, їхній вплив на виконання доходної частини бюджетів, визначаються резерви збільшення доходів. Аналогічно здійснюється аналіз виконання видаткової частини бюджетів у розрізі підрозділів бюджетної класифікації, визначаються резерви скорочення витрат;

– по-друге, складання проекту бюджету пов’язано з розрахунками конкретних видів доходів і видатків. Ці розрахунки здійснюються згідно з бюджетною класифікацією, з вибором та використанням найбільш оптимальних способів і прийомів проведення розрахунків;

– по-третє, після завершення розрахунків фінансові органи приступають до третьої стадії складання проекту бюджету, а саме: збалансування доходної та видаткової частин бюджетів. На третій стадії здійснюється збалансування доходної та видаткової частин залежно від результатів розрахунків на другій стадії. У випадку, якщо дохідна частина бюджету перевищуватиме видаткову, суму перевищення можна спрямувати на додаткове фінансування окремих видатків бюджету. За рівності доходної і видаткової частин ніяких додаткових розрахунків не проводиться, і бюджет приймається у розрахованих обсягах. Однак, найчастіше при збалансуванні складається ситуація, коли видаткова частина перевищує доходну частину бюджету. В такому випадку з метою збалансування бюджету виконуються послідовно такі розрахунки: спочатку вишукуються резерви збільшення доходів, потім вивчаються можливості збільшення обсягів трансфертів та інших джерел і, в кінцевому підсумку, за нестачі коштів для збалансування бюджету скорочуються окремі суми видатків.

Бюджетним кодексом передбачено перехід до нормативного планування бюджетів. Після здійснення Мінфіном України відповідних розрахунків КМУ організовує доведення до органів виконавчої влади АРК, областей, міст Києва і Севастополя таких показників:

– проектних нормативів (відсотків) відрахувань від регулюючих доходів;

– розмірів дотацій і субвенцій, які передбачається надати з Державного бюджету України, та їх цільове призначення;

– переліків видатків, які передбачається передати з ДБУ на фінансування бюджетів нижчого рівня.

Другий етап бюджетного процесу (розгляд та прийняття Закону “Про Державний бюджет України”, рішень про місцеві бюджети) забезпечується ВРУ, Верховною Радою АРК та місцевими радами. Проект Державного бюджету розглядається на засіданні та на сесійних засіданнях ВРУ і затверджується Законом “Про Державний бюджет України”.

Місцеві бюджети розглядаються постійними комісіями місцевих рад і на сесійних засіданнях затверджуються відповідними постановами.

Третій етап бюджетного процесу передбачає виконання бюдже­ту, в тому числі у разі необхідності внесення змін до Закону “Про Державний бюджет України”, рішення про місцеві бюджети. Організовують виконання бюджету КМУ, Рада Міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та виконавчі комітети місцевих рад за допомогою органів оперативного управління фінансами: Мінфіну України та його органів на місцях, органів Державного казначейства, органів Державної податкової адміністрації, Державної контрольно-ревізійної служби України.

Четвертим етапом визначено, згідно з Бюджетним кодексом, підготовку та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються фінансовий контроль, аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів.

Для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюд­жетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня. Кошти бюджету, які отримують фізичні особи та юридичні особи, що не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бюджетних коштів), надаються їм лише через розпорядника бюджетних коштів. Бюджетна установа не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридичним та фізичним особам, крім випадків, передбачених Законом “Про Державний бюджет України”.

Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:

– за бюджетними призначеннями, передбаченими Законом “Про Державний бюджет України”, – органи, уповноважені відповідно ВРУ, Президентом, КМУ забезпечувати їх діяльність, в особі їх керівників, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Конституційний суд України, Верховний суд України та інші спеціалізовані суди; установи та організації, які визначені Конституцією або входять до складу КМУ, в особі їх керівників;

– за бюджетними призначеннями, передбаченими бюджетом АРК, – уповноважені юридичні особи (бюджет­ніустанови), що забезпечують діяльність Верховної Ради та Ради міністрів, а також міністерства та інші органи влади АРК в особі їх керівників;

– за бюджетними призначеннями, передбаченими іншими місцевими бюджетами, – керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад.

Головні розпорядники коштів ДБУ визначаються відповідно Бюджетного кодексу та затверджуються Законом “Про Державний бюджет України” шляхом встановлення їм бюджетних призначень. Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет із дотриманням умов, визначених у Бюджетному кодексі.

Головний розпорядник бюджетних коштів:

1) розробляє план своєї діяльності відповідно до завдань та функцій, визначених нормативно-правовими актами, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів;

2) розробляє на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити і подає їх Мінфіну України чи місцевому фінансовому органу;

3) отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у За­коні “Про Державний бюджет України” чи Рішенні “Про місцевий бюд-жет”, доводить у встановленому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, забезпечує управління бюджетними асигнуваннями;

4) затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів ниж­чого рівня, якщо інше не передбачене законодавством;

5) здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, отри­маних розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів;

6) одержує звіти про використання коштів від розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів і аналізує ефективність використання ними бюджетних коштів.

Будь-які бюджетні зобов’язання та платежі з бюджету можна здійснювати лише за наявності відповідного бюджетного призначення.

Бюджетні призначення встановлюються Законом “Про Державний бюджет України” чи Рішенням “Про місцевий бюджет” у порядку, визначеному цим кодексом.

Якщо в процесі виконання бюджету зміна обставин вимагає менших асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів, Міністр фінансів України (керівник місцевого фінансового органу) прий-має рішення про приведення у відповідність бюджетного призначення Державного бюджету України (місцевого бюджету). КМУ (Рада міністрів АРК, місцева державна адміністрація, виконавчий орган відповідної ради) у двотижневий термін подає до Верховної Ради України (Верховної Ради АРК, відповідної ради) у встановленому порядку пропозиції про приведення у відповідність бюджетних призначень Державного бюджету України (місцевого бюджету).

Витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, яке дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до спеціального фонду згідно з законодавством, якщо Законом “Про Державний бюджет України” не встановлено інше.

Пропозиції про внесення змін до бюджетних призначень подаються та розглядаються у порядку, встановленому для подання пропозицій до проекту бюджету. Видатки відповідно до внесених у бюджетні призначення змін здійснюються лише після набрання чинності відповідним законом (рішенням відповідної ради), яким внесено такі зміни. Інші зміни розмірів і мети та обмеження в часі бюджетних призначень провадяться лише за наявності відповідного положення.

Якщо після прийняття Закону “Про Державний бюджет України” (рішення “Про місцевий бюджет”) відповідальність за виконання функцій або надання послуг, на які затверджено бюджетне призначення, передається відповідно до законодавства від одного головного розпорядника бюджетних коштів іншому головному розпоряднику бюд-жетних коштів, дія бюджетного призначення не припиняється і застосовується в порядку, встановленому Законом, для виконання тих самих функцій чи послуг іншим головним розпорядником бюджетних коштів, якому це доручено. У цьому випадку Мінфін України (місцевий фінансовий орган) повідомляє КМУ (Раду міністрів АРК, місцеву державну адміністрацію, виконавчий орган відповідної ради) та Верховну Раду (Верховну Раду АРК, відповідну раду) про такі зміни в двотижневий термін.

Усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, за винятком тих випадків, коли окремим законом передбачені багаторічні бюджетні призначення.

До бюджетних повноважень ДКУ належать:

1. Касове виконання бюджетів за доходами та видатками (рис. 2.4; 2.5).

2. Казначейське обслуговування позабюджетних коштів бюджетних установ.

3. Ведення обліку доходів та видатків бюджетів.

4. Складання звітів про виконання бюджетів.

5. Складання зведеного Звіту “Про виконання Державного бюдже­ту України” та зведених бюджетів самоврядування.

6. Управління бюджетними асигнуваннями розпорядників бюд­жет­них коштів відповідно до бюджетного розпису.

7. Затвердження Єдиних правил бухгалтерського обліку та звіт­ності про виконання всіх бюджетів, кошторисів доходів та видатків бю­д­жетних установ та їх позабюджетних коштів.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 2.4 – Повноваження органів ДКУ з виконання бюджетів за доходами

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Касове виконання Державного бюджету здійснюється органами Державного казначейства в межах бюджетних асигнувань та надход-жень на відповідний реєстраційний рахунок у системі ЄКР. Касове виконання здійснюється шля­хом проведення платежів казначейством безпосередньо на користь тих підприємств, організацій, що надали послуги, викона­ли роботи розпорядників бюджетних коштів або на користь отриму­вачів бюджетних коштів.

Органи ДКУ в місячний термін після при­йняття відповідного бюджету отримують від Мінфіну України, Міністерства фінансів АРК, тери­торіальних фінансових органів розпис доходів та видатків.

Бюджетний розпис містить щомісячну розбивку та деталізацію показників надходжень до бюджету і видатків відповідно до бюджетної класифікації.

Облік доходів та здійснення видатків здійснюється на окремих, відкритих на ім’я органів ДКУ, рахунках. Органи казначейства щоденно готують інформацію про рух кош­тів на ЄКР відповідного бюджету.

Керівники відповідних виконавчих органів, Міністерства фі­нан­сів АРК, відповідних територіальних фінан­сових органів подають органам Державного казначейства розпоря­дже­н­ня про розподіл коштів для здійснення видатків розпорядниками коштів відповідних бюджетів.

До функцій казначейства з виконання бюджетів на­лежить здійснення попереднього контролю за використанням бю­д­жетних коштів за цільовим призначенням на підставі підтверджую­чих документів розпорядників коштів.

Органи казначейства здійснюють перерахування коштів та проведення платежів у межах наявних грошових коштів та затверджених документів розпорядників коштів.

Виконання бюджетів за видатками здійснюється через реєстра­ційні рахунки, які відкриваються в окремих органах ДКУ за кодами функціональної класифікації видатків бюджетів кожному розпоряднику бюджетних коштів та отримувачу бюджетних коштів.

Розпорядниками коштів є керівники міністерств, відомств та установ, яким надано право розпоряджатися бюджетними асигнуван­нями, виділеними на відповідні заходи.

Органи казначейства здійснюють оплату рахунків бюд­жетних установ та організацій після здійснення попереднього контролю.

Попередній контроль включає перевірку:

– відповідності платіжних документів бюджетному розпису та за­твердженому кошторису доходів та видатків. Кошториси доходів та видатків бюджетних установ затверджують вищі розпоряд­ники бюджет­них коштів;

– наявності підтверджуючих документів, що є підставою для здійс­нення платежів.

Оплата рахунків при обслуговуванні позабюджетних коштів бюджетних установ здійснюються також після проведення поперед­нього контролю шляхом перевірки відповідності до затверджених кошторисів доходів та видатків, на підставі платіжних доручень.

Після підтвердження відповідності поданих документів органи казначейства здійснюють погашення бюджетних зо­бов’я­зань.

Бюджетне зобов’язання – це розміщення замовлення, укла­дення контракту (угоди), придбання товару, послуга чи інші операції протягом бюджетного періоду, що потребують здійснення платежів впродовж цього ж бюджетного періоду в межах кошторисних призна­чень.

Органи казначейства мають право відмовити в по­гашенні бюд-жетного зобов’язання у разі, коли:

1) бюджетні зобов’язання не відповідають затвердженому кош­торису доходів та видатків бюджетної установи;

2) бюджетні зобов’язання не відповідають обсягу доведених бюджетних асигнувань.

Погашення бюджетних зобов’язань здійснюється шляхом опла­ти платіжних документів з Єдиного бюджетного рахунку в розмірі підтвердженого бюджетного зобов’язання та надання дозволу на отримання готівкових грошових коштів бюджетів в установах банків на цілі, передбачені кошторисами доходів та видатків розпорядників бюд­жетних коштів. До повноважень органів казначейст­ва належать ведення бухгалтерського обліку виконання Державного бюджету України та бюджетів самоврядування. Всі розпорядники бюджетних коштів повинні вести бухгалтерський облік та звітність відповідно до правил, що встановлені Державним казначейством України.

До повноважень казначейства України належить контроль за дотриманням бюджетного законодавства. Бюджетне за­конодавство України складається із Бюджетного кодексу; Закону “Про Державний бюджет України” на відповідний бюджетний пе­ріод; інших законів, пов’язаних з бюджетним процесом. Отже, ДКУ здійснює:

1) попередній контроль виконання видатків Державного бю­д­жету;

2) контроль за дотриманням єдиних правил обліку та звітності по бюджетах самоврядування;

3) попередній контроль за спрямуванням коштів на цільове при­значення на підставі документів розпорядників коштів, що пода­ні до оплати.

У разі виявлення бюджетних правопорушень ДКУ у межах своєї компетенції може вчинити дії до роз­порядників бюджетних коштів, яким вони видали відповідні бюджет­ні асигнування, а саме:

1) обмежити бюджетні асигнування;

2) вилучити бюджетні кошти з рахунку до відповідного бюджету;

3) зупинити операції з бюджетних коштів;

4) блокувати витрати бюджетних коштів.

Обмеження бюджетних асигнувань полягає у зменшенні встано­вленого відповідно до бюджетного призначення розміру бюджетного асигнування розпоряднику чи утримувачу бюджетних коштів.

Вилучення бюджетних коштів з рахунку – це безповоротне спи­сання бюджетних коштів з бюджетного рахунку розпорядника чи отримувача бюджетних коштів.

Зупинення операцій з бюджетних коштів виключає будь-які операції щодо надходження чи списання коштів з бюджетного рахун­ку порушника бюджетного законодавства, яке можливе на строк від десяти до тридцяти днів.

Блокування витрат бюджетних коштів полягає у забороні спи­сання їх з бюджетного рахунку розпорядника бю­джет­них коштів чи їх отримувача. Блокування витрат бюджетних ко­штів можливе на строк від десяти до тридцяти днів.

ДКУ впроваджує єдину методику звітності про виконання бюд-жетів, яка базується на єдності структу­ри, форм показників, строків її формування та надання.

Голова казначейства несе персональну відповідаль­ність за виконання покладених на Державне казначейство завдань і здійснення ним своїх функцій, встановлює ступінь відповідальності заступників голови, керівників територіальних органів Державного казначейства.

Крім зазначених нормативно-правових актів, певні види пору­шень бюджетного законодавства та відповідальність за них передба­чені в розділі 4 Бюджетного кодексу України, а саме:

- використання коштів бюджету на цілі, не передбачені Законом “Про Державний бюджет України”, або в обсягах, що пере­вищують межу видатків, ним затверджену;

- використання коштів республіканського бюджету АРК, місцевих бюджетів на цілі, не передбачені рі­шеннями “Про затвердження республіканського бюджету АРК та мі­сцевих бюджетів”, або в обсягах, що перевищують межі видатків, за­тверджених зазначеними нормативними актами;

- невиконання умов пропорційного скорочення видатків щодо незахищених статей бюджету, якщо ВРУ щодо нього прийнято відповідне рішення;

- невиконання умов пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів, як це встановлено зазначеним законом;

- видання органами державної виконавчої влади та їх посадовими особами (у тому числі Державного казначейства) нормативних та розпорядчих актів, які змінюють доходи та видатки бюджету всу­переч виключній компетенції ВРУ;

- недотримання термінів щодо бюджетного процесу, встановлених зазначеним законом;

- порушення правил та процедур, встановлених законодавством України щодо порядку витрачання коштів бюджетів, які призводять до незаконних видатків;

- невжиття заходів до підпорядкованих органів і підлеглих осіб, що вчинили такі порушення.

Бюджетним кодексом України визначено, що за вчинення викладених порушень поса­дові особи органів державної виконавчої влади (у тому числі органів Державного казначейства) несуть дисциплінарну та кримінальну від­повідальність.